'Project Syndicate': Uma regulamentação para a dívida soberana

"Os governos precisam às vezes reestruturar suas dívidas. De outra forma, a estabilidade econômica e política de um país pode ser ameaçada". É o que dizem os economistas Joseph E. Stiglitz e Martin Guzman em artigo publicado no Project Syndicate.

"Mas, na ausência de uma regulamentação internacional para a resolução de descumprimentos soberanos, o mundo paga por essas reestruturações um preço mais alto do que deveria. O resultado é um mercado da dívida soberana que funciona incorretamente, marcado por conflitos desnecessários e por atrasos dispendiosos na resolução de problemas quando estes surgem.

Somos recordados deste fato uma e outra vez. Na Argentina, as batalhas das autoridades contra um pequeno número de “investidores” (os chamados vulture funds – fundos “abutre”, ou oportunistas) comprometeram toda uma reestruturação de dívida negociada (voluntariamente) por uma esmagadora maioria dos credores do país. Na Grécia, a maior parte dos fundos de “resgate” dos programas de “assistência” temporária são destinados a pagamentos aos credores existentes, enquanto o país é forçado a adotar políticas de austeridade que contribuíram grandemente para um declínio de 25% no PIB e deixaram a sua população numa situação pior. Na Ucrânia, as potenciais ramificações políticas do desgaste causado pela dívida soberana são enormes.

Por isso, a questão de como deve ser gerida a reestruturação da dívida soberana, reduzindo a dívida a níveis sustentáveis, é mais premente que nunca. O sistema atual coloca uma fé excessiva nas “virtudes” dos mercados. As disputas são normalmente resolvidas não graças a regras que garantam uma resolução justa, mas por uma negociação entre partes desiguais, em que os ricos e poderosos normalmente impõem sua vontade sobre os outros. Normalmente, os resultados obtidos não são apenas injustos, mas também ineficientes.

Aqueles que alegam que o sistema funciona bem apelidam os casos como o da Argentina de exceções. A maior parte das vezes, afirmam, o sistema trabalha bem. O que querem dizer, claro, é que os países fracos normalmente obedecem. Mas a que custo para os seus cidadãos? Como funcionam as reestruturações? O país foi colocado num caminho de dívida sustentável? Muito frequentemente, e porque os defensores do status quo não colocam estas perguntas, uma crise de dívida é seguida por outra.

A reestruturação da dívida grega em 2012 é um exemplo claro do referido. O país jogou pelas “regras” dos mercados financeiros e conseguiu terminar rapidamente a reestruturação; mas o acordo foi um mau acordo, e não ajudou à recuperação da economia. Três anos mais tarde, a Grécia precisa desesperadamente de uma nova reestruturação.

Os devedores em situação crítica precisam começar de novo. Penalidades excessivas levam a jogos de soma negativa, em que o devedor não consegue recuperar e os credores não beneficiam da maior capacidade de reembolso que a recuperação acarretaria.

A ausência de uma regulamentação para a reestruturação da dívida atrasa os recomeços e pode levar ao caos. É por isso que nenhum governo deixa a reestruturação das dívidas internas para as forças do mercado. Todos concluíram que as “vias contratuais” simplesmente não são suficientes. Em vez disso, promulgam leis de falência que incluem regras básicas para as negociações entre credor e devedor, promovendo desse modo a eficiência e a equidade.

As reestruturações da dívida soberana são ainda mais complicadas do que as da falência interna, sendo assoladas por problemas de várias jurisdições, por requerentes implícitos e explícitos, e por ativos deficientemente definidos que podem ser alvo da exigência dos requerentes. É por isso que achamos tão incrível algumas pessoas (incluindo o Tesouro dos EUA) afirmarem que não existe necessidade de uma regulamentação internacional.

Na verdade, poderá não ser possível estabelecer um código internacional completo para as falências; mas poderia chegar-se a um consenso sobre muitas questões. Por exemplo, um novo enquadramento deveria incluir cláusulas que previssem a suspensão do contencioso enquanto a reestruturação estiver em curso, limitando assim o âmbito para o comportamento disruptivo dos vulture funds.

Também deveria conter provisões para a concessão de crédito a endividados: os financiadores dispostos a fornecer crédito a um país com uma reestruturação em curso receberiam tratamento prioritário. Estes financiadores teriam assim um incentivo para fornecer novos recursos aos países quando estes fossem mais necessários.

Também se deveria acordar que nenhum país poderia prescindir dos seus direitos básicos. Não pode existir uma renúncia voluntária da imunidade soberana, tal como nenhuma pessoa pode vender-se como escravo. Também deveriam existir limites para a extensão em que um governo democrático vincula os seus sucessores.

Isto é especialmente importante por causa da tendência dos mercados financeiros em induzir políticos míopes a afrouxar as restrições orçamentais do presente, ou a financiar governos flagrantemente corruptos como o deposto regime de Yanukovych na Ucrânia, à custa das gerações futuras. Esse limite melhoraria o funcionamento dos mercados de dívida soberana, induzindo um maior cuidado no financiamento.

Um modelo “quase-jurídico” que contivesse estas características, implementado por uma comissão de fiscalização que aja como mediador e

supervisor do processo de reestruturação, poderia resolver algumas das ineficiências e desigualdades atuais. Mas, para que o modelo seja consensual, a sua implementação não poderia basear-se numa instituição que esteja estreitamente relacionada com qualquer um dos lados do mercado.

Isto significa que a regulamentação da reestruturação da dívida soberana não pode ficar sediada no Fundo Monetário Internacional, que está demasiado ligado aos credores (e é também um credor). Para minimizar o potencial para conflito de interesses, o modelo poderia ser implementado pelas Nações Unidas, uma instituição representativa que está assumindo o comando desta questão, ou por uma nova instituição global, como foi já sugerido no Relatório Stiglitz de 2009 sobre a reforma do sistema monetário e financeiro internacional.

A crise na Europa é apenas o último exemplo dos elevados custos – tanto para os credores como para os devedores – provocados pela ausência de uma regulamentação internacional para a resolução das crises da dívida soberana. Estas crises continuarão a acontecer. Para que a globalização funcione para todos os países, as regras do financiamento soberano deverão mudar. As modestas reformas que propomos são o lugar certo para começar".

>> A Rule of Law for Sovereign Debt